Forudsætningerne for udlicitering halter

Ifølge fortalerne for konkurrenceudsættelse vil udlicitering af offentlige serviceopgaver føre til bedre og billigere opgaveløsning. Det er i overensstemmelse med de dominerende teorier på området. Men gevinsterne ved udbud og udlicitering afhænger ifølge selvsamme teorier af som minimum tre centrale forudsætninger: (1) at opgaven kan specificeres klart og entydigt, (2) at der er effektiv konkurrence blandt flere tilbudsgivere, og (3) at kontraktgiver/bestilleren kontrollerer, at opgaven leveres til den aftalte pris og kvalitet, dvs. at der er effektiv kontraktstyring og sanktionering, hvis kontrakten misligholdes.

Hvis disse tre forudsætninger ikke er til stede, er begrundelsen for udlicitering langt mere usikker, og man vil ikke på teoriens egne præmisser kunne hævde, at udlicitering fører til en bedre og billigere opgaveløsning. Der kan i nogle tilfælde være andre argumenter for at udlicitere, f.eks. at en kommune eller en anden bestiller ikke selv har kompetencen eller kapaciteten til at løse en opgave. Men når det gælder opgaver, som det offentlige selv kan løse, er der ikke grund til at tro, at udlicitering fører til en bedre og billigere løsning af opgaven, medmindre de tre forudsætninger er opfyldt. Konkurrence- og Forbrugerstyrelsen vurderer, at kommunerne i dag konkurrenceudsætter tjenesteydelser til en værdi af godt 64 mia. kr., og det er vel at mærke blandt opgaver som kan løses af både private leverandører og kommunen selv (Konkurrence- og Forbrugerstyrelsen, 2021: 72).

Denne rapport undersøger, i hvilket omfang de tre centrale forudsætninger for velfungerende udlicitering er til stede i de danske kommuners praksis med udbud og udlicitering af serviceopgaver. Formålet er at foretage en kritisk test af rationalet bag udlicitering på teoriens egne præmisser.

Rapportens datagrundlag består af interviews med centralt placerede nøglepersoner på udliciteringsområdet i de danske kommuner, typisk indkøbs- og udbudschefer, udbudsjurister eller -konsulenter. Alle interviewpersoner er blevet bedt om at svare på spørgsmålene med udgangspunkt i deres egne oplevelser og erfaringer med udbud og udlicitering af serviceopgaver. Fokus var på, i hvilken grad de selv oplevede, at forudsætningerne for velfungerende udlicitering var opfyldt i deres daglige arbejde.

Dataindsamlingen blev gennemført primo 2021. Der er gennemført interviews med ansatte fra i alt 33 kommuner, som udgør et repræsentativt udsnit af de danske kommuner.

Hovedresultater
På baggrund af interviewene viser denne rapport, at de centrale forudsætninger for velfungerende udlicitering kun er opfyldt i meget begrænset omfang i kommunernes arbejde med udbud og udlicitering af serviceopgaver i praksis. Konklusionen er således, at de teoretiske gevinster ved udlicitering af serviceopgaver generelt ikke eksisterer eller kan realiseres i virkeligheden. Billedet er dog blandet: Ingen kommuner kan siges at opfylde alle tre forudsætninger til punkt og prikke. Når man ser på serviceopgaverne under et, opfylder hver tiende kommune (10 pct.) to af forudsætningerne; 39 pct. opfylder en af forudsætningerne; og over halvdelen (52 pct.) af kommunerne opfylder ingen af forudsætningerne for velfungerende udlicitering.

Hvad angår de specifikke forudsætninger, viser resultaterne i analysens andet hovedafsnit, at knap hver femte kommune opfylder forudsætningen om klar specifikation af opgaven (19 pct.), godt hver tredje (35 pct.) opfylder forudsætningen om effektiv konkurrence, mens kun 3 pct. opfylder forudsætningen om kontraktstyring. Det antyder, at udfordringerne er klart størst, når det kommer til at kontrollere og sikre, at de private leverandører opfylder bestemmelserne for opgaveløsningen efter kontraktindgåelse. Derefter kommer arbejdet med at udarbejde en klar og præcis beskrivelse af kravene til opgavens indhold, omfang og kvalitet. Fire ud af fem kommuner oplever dette som en udfordring. Nødvendigheden af at sikre en effektiv konkurrence om opgaven volder umiddelbart færrest vanskeligheder, selv om to ud af tre kommuner også er udfordret på dette område. Nedenfor gennemgås resultaterne specifikt for de enkelte forudsætninger, sådan som de fremgår af analysens første hovedafsnit.

Specifikation af opgaven
Opfyldelsen af denne forudsætning afgøres på baggrund af tre indikatorer: 1) hvorvidt kravene til opgaven udformes klart og præcist; 2) om opgavespecifikationen efterfølgende viser sig at være utilstrækkelig; og 3) i hvilket omfang en kontrakt udvides til at omfatte flere ydelser end specificeret i kontrakten.

1. Omtrent en tredjedel (34 pct.) af udbudsmedarbejderne angiver, at det i høj grad eller i meget høj grad er en udfordring at udforme en præcis kravspecifikation. Lidt over halvdelen (56 pct.) af udbudsmedarbejderne oplever det i nogen grad. Kun 9 pct. angiver, at det i mindre grad er en udfordring, og ingen angiver, at det slet ikke er en udfordring. Ifølge udbudsmedarbejderne er udfordringerne typisk større og forekommer hyppigere på de sociale områder end de tekniske områder. Det skyldes, at de sociale serviceopgaver kan være mere komplekse og dynamiske, hvilket gør dem svære at specificere. Dertil kommer, at de er mere kritiske, og derfor stiller større krav til medarbejdernes omhyggelighed og præcision. Endelig har mange kommuner kun begrænsede erfaringer at trække på, fordi de ikke tidligere har haft tradition for at udlicitere på det sociale område. Alt dette giver god mening og kan potentielt forklare, hvorfor både danske og internationale studier har fundet begrænsede og mere blandede effekter af udlicitering af sociale serviceopgaver sammenlignet med tekniske opgaver.
2. Knap hver fjerde (23 pct.) udbudsmedarbejder oplever ofte eller meget ofte, at kravspecifikationen viser sig at være utilstrækkelig i indhold eller omfang efter kontraktindgåelse. Lidt under halvdelen (43 pct.) oplever det en gang i mellem. Hver tredje udbudsmedarbejder (33 pct.) oplever det kun sjældent eller aldrig. Ifølge udbudsmedarbejderne kan der være flere årsager til, at kravspecifikationen viser sig at være utilstrækkelig såsom regelændringer på området, politiske beslutninger, ændrede behov i kommunen, uforudsete forhold og utilfredsstillende forarbejde. Det påpeges også, at omfanget og karakteren af utilstrækkelighederne varierer meget. Nogle mangler i kontraktgrundlaget kan være næsten ubetydelige, mens andre kan have alvorlige konsekvenser for borgerne og kommunen. Det kan eksempelvis medføre, at kommunen ikke har fået det mest fordelagtige tilbud, og at ydelsen ikke lever op til kommunens behov.
3. Kontraktudvidelser er ikke nogen udbredt praksis i kommunerne. Ca. hver tiende udbudsmedarbejder (11 pct.) oplever ofte, at en kontrakt må udvides til at omfatte flere eller nye ydelser. Omvendt oplever over halvdelen (54 pct.) det kun sjældent. Ifølge udbudsmedarbejderne vil en kontraktudvidelse sædvanligvis ikke føre til, at en ny udbudsprocedure må gennemføres. En mulig forklaring er, at de fleste udvidelser kan ske inden for udbudslovens rammer, men det kan også skyldes, at man gerne vil undgå at sende udvidelsen i et nyt udbud, fordi det er meget ressourcekrævende. I de tilfælde hvor en kontraktudvidelse ikke fører til en ny udbudsprocedure, skal kommunen blive enige med den eksisterende leverandør om, hvad udvidelsen skal indeholde og koste. Nogle udbudsmedarbejdere problematiserer denne forhandlingssituation, fordi der reelt kun er en tilbudsgiver, og det giver den private leverandør en væsentlig fordel.

Effektiv konkurrence
Opfyldelsen af forudsætningen om effektiv konkurrence afgøres på baggrund af to indikatorer: 1) hvor ofte der kun er én eller få tilbudsgivere på et udbud, og 2) om konkurrencen om en opgave bliver mindre i senere udbudsrunder sammenlignet med første udbud.

1. 16 pct. af udbudsmedarbejderne oplever ofte, at der kun er én eller få kvalificerede tilbudsgivere i et udbud på serviceområdet. Omvendt oplever 42 pct. det sjældent eller aldrig. De sidste 42 pct. oplever det en gang i mellem. Det indikerer, at de kommunale medarbejdere har blandede erfaringer på området. Problemer med manglende konkurrence synes at forekomme hyppigere inden for nogle udbudsområder end andre, f.eks. madservice. Det kan betyde, at priserne bliver højere inden for disse områder, end på områder med konkurrence mellem flere udbydere.
2. Udbudsmedarbejderne oplever generelt ikke, at konkurrencen om serviceopgaverne bliver svagere eller mindre med tiden. Hver tiende (10 pct.) oplever ofte, at der er færre tilbudsgivere i et genudbud sammenlignet med førstegangsudbuddet, mens syv ud af ti (69 pct.) sjældent eller aldrig oplever det. Godt hver femte (21 pct.) oplever det en gang i mellem. Rapporten giver således ikke noget stærkt belæg for hypotesen om, at konkurrencen på markedet aftager med tiden.

Kontraktstyring (og sanktionering)
Opfyldelsen af forudsætningen om effektiv kontrol med opgaveløsningen bygger på fire indikatorer: 1) om der er tid og ressourcer til opfølgning og kontrol; 2) om der er overblik over leveringen af serviceydelsen; 3) om der er tvivl om, hvorvidt kontrakten overholdes; og 4) i hvilket omfang der sanktioneres, når kontrakten ikke overholdes.

1. Omkring hver anden (48 pct.) udbudsmedarbejder oplever, at der i høj grad eller i meget høj grad mangler tid og ressourcer til løbende opfølgning og kontrol med kontrakterne. Derudover angiver 39 pct., at de oplever det i nogen grad. Godt hver tiende (13 pct.) oplever det i mindre grad, mens ingen angiver, at de slet ikke mangler tid og ressourcer til kontraktstyring. Det tyder på, at mange kommuner ikke har den nødvendige tid og de nødvendige ressourcer til rådighed til kontraktstyring. Det hænger ifølge medarbejderne sammen med, at kontraktstyring er en ressourcetung opgave, og at der mange steder ikke er afsat ressourcer specifikt hertil. Konsekvensen er, at kontrakten almindeligvis bliver glemt eller lagt til side, når først den er indgået.
2. Hvis der ikke er afsat tid og ressourcer til løbende opfølgning og kontrol med kontrakterne kan det påvirke udbudsmedarbejdernes mulighed for at have overblik over om leverandørerne overholder kontraktgrundlaget. Hver fjerde (23 pct.) føler, at der slet ikke eller kun i mindre grad er overblik over, om leverandørerne opfylder alle kontraktlige forpligtelser. Halvdelen (50 pct.) fortæller, at de føler det i nogen grad, mens 27 pct. føler det i høj grad. Ingen af udbudsmedarbejderne føler, at de i meget høj grad har overblik over om leverandørerne opfylder alle kontraktlige forpligtelser. Mange af udbudsmedarbejderne påpeger, at der kan være en udfordring i måden, som kontraktstyringen er organiseret på. Hvis ikke der er nogen, der er primæransvarlige for at monitorere kontrakten, eller hvis ikke der er afsat ressourcer specifikt til opgaven, kan den ende med at falde mellem to stole eller blive forsømt.
3. Hver femte (20 pct.) udbudsmedarbejder har ofte eller meget ofte været i tvivl om, hvorvidt en leverandør overholder kontraktgrundlaget i forhold til kvalitet og pris, f.eks. opkræver for høje timepriser, fakturerer for mange timer eller slækker på kvaliteten. 70 pct. har været i tvivl en gang i mellem, mens hver tiende (10 pct.) kun sjældent har været i tvivl. Ingen af udbudsmedarbejderne angiver, at de aldrig har været i tvivl. Mange af udbudsmedarbejderne fortæller desuden, at de har dårlige erfaringer med svigefulde leverandører.
4. Godt hver tredje (36 pct.) udbudsmedarbejder angiver, at leverandøren sanktioneres ofte eller meget ofte, hvis ikke kontraktgrundlaget overholdes. Godt hver femte (21 pct.) siger, at det sker en gang i mellem, mens 44 pct. fortæller, at det sker sjældent eller aldrig. Blandt de kommuner, som sjældent eller aldrig sanktionerer, fortæller medarbejderne, at det skyldes, at kontraktgrundlaget typisk ikke indeholder bodsbestemmelser, at man hellere vil henholde sig til dialog, eller at det er for omstændigt. For mange af udbudsmedarbejderne er det dog først og fremmest et spørgsmål om, hvorvidt man opdager det, hvis kontrakten misligholdes.

Konklusion og opmærksomhedspunkter
Samlet set viser resultaterne, at de centrale forudsætninger for velfungerende udlicitering sjældent er til stede og opfyldt i de danske kommuners arbejde med udbud og udlicitering af serviceopgaver. I ingen af de undersøgte kommuner er alle tre forudsætninger opfyldt til punkt og prikke. Det betyder, at man på udliciteringsteoriens egne præmisser ikke kan have stærke forventninger til, at udlicitering fører til en bedre og billigere opgaveløsning.

Spørgsmålet er så, hvad de videre implikationer af denne undersøgelse bør have for kommunernes arbejde med udbud og udlicitering af serviceopgaver?

På den ene side kan man argumentere for, at man bør gøre mere for at sikre, at forudsætningerne for effektiv udlicitering er opfyldt i de fremtidige udbudsforretninger på serviceområdet. F.eks. er der meget, der tyder på, at kontraktstyring er stærkt underprioriteret og grundlæggende kræver flere ressourcer. En styrket indsats vil dog i alle tilfælde skulle vejes op imod de meromkostninger, der følger med, og som reducerer de potentielle gevinster. I forvejen ved forskningen ikke meget om transaktionsomkostningerne ved udbud og udlicitering, og de tælles typisk ikke med i de hidtidige analyser af udliciteringens effekter.

På den anden side kan man argumentere for, at resultaterne rejser væsentlige spørgsmål om, hvorvidt udbud og udlicitering af serviceopgaver faktisk fører til bedre og billigere opgaveløsning, sådan som det foreskrives i teorien. Hvis ikke forudsætningerne er til stede, er der i teorien ikke meget, der taler for, at udlicitering er en god idé. Derfor bør kommunerne gøre sige grundige overvejelser, når de står over for valget mellem at løse opgaverne selv eller udlicitere til private udbydere. Det gælder særligt på de serviceområder, hvor udfordringerne med at leve op til de centrale forudsætninger for udlicitering er størst. Kommunerne bør også tænke sig grundigt om, fordi det kan være meget omkostningsfyldt selv at overtage en opgave igen, efter at den er blevet udliciteret.