Fra tid til anden sker der fejlslagne udliciteringer i de danske kommuner. Senest var det Odsherred Kommune, som hverken fik den besparelse eller det kvalitetsløft, man havde håbet på, da kommunen i sin tid udliciterede sin Vej og Park-afdeling. Derfor fortrød borgmesteren udliciteringen og overvejede at trække dele af driften tilbage på kommunale hænder.
Og i Gribskov kommune hjemtog man for nylig sygeplejen og dele af hjemmeplejen. Borgmesteren konstaterede, at hjemmesygeplejen nok aldrig havde egnet sig til udbud.
Danske kommuner konkurrenceudsætter tjenesteydelser for godt 64 milliarder kroner. Det svarer til lidt over 26 pct. af de opgaver, som kan løses af både private leverandører og kommunen selv.
Udlicitering er big business og deler ofte de politiske fløje. Spørgsmålet er, om offentlige serviceopgaver kan løses bedre og billigere af private aktører. Svaret er ja, hvis de rette forudsætninger er til stede. Og hvis forudsætningerne ikke er til stede, er svaret et lige så indlysende nej.
Ifølge forskningslitteraturen skal som minimum tre centrale forudsætninger være opfyldt, hvis udliciteringer skal virke efter hensigten.
For det første skal kommunen opstille klare og præcise mål og kvalitetskrav for opgaven. For det andet skal der være en effektiv konkurrence om opgaven mellem flere kvalificerede tilbudsgivere. Og endelig skal kommunen løbende kontrollere, at kontrakten overholdes, og følge op på mangler og kontraktbrud.
Hvis ikke disse forudsætninger er til stede, kan man ikke have stærke forventninger til, at udlicitering rent faktisk medfører besparelser og bedre kvalitet.
I en ny rapport viser Cevea, at de centrale forudsætninger kun sjældent er opfyldt i de danske kommuners praksis med udbud og udlicitering af serviceopgaver. Rapporten baserer sig på interviews med centralt placerede personer i 33 af landets kommunale udbuds- og indkøbsafdelinger.
Rapporten viser, at særligt den løbende opfølgning og kontrol med kontrakterne er utilstrækkelig. F.eks. oplever hver anden af de interviewede medarbejdere, at der i høj grad eller i meget høj grad mangler tid og ressourcer til løbende kontrol med kontrakterne. Mange fortæller også, at de ofte eller meget ofte er i tvivl om, hvorvidt en leverandør overholder kontraktgrundlaget i forhold til kvalitet og pris, f.eks. opkræver for høje timepriser, fakturerer for mange timer eller slækker på kvaliteten.
Vi kan blive meget bedre til at følge op på, at vi får valuta for pengene, og jeg tror helt klart, der er nogle leverandører, som render om hjørner med os for at sige det, som det er. […] Vi har to personer, som sidder og arbejder målrettet med det her, og hver gang de graver sig ned i et område, så vælter skeletterne ud af skabet. Så har leverandøren taget gebyrer for noget, som de ikke må tage gebyrer for, eller også har de ikke leveret det, de skulle, eller også har de taget dobbelt betaling eller forkert betaling.
Indkøbs- og udbudschef
Rapporten viser også, at mange medarbejdere oplever vanskeligheder ved at beskrive den ønskede ydelse klart og præcist i udbudsmaterialet. F.eks. viser beskrivelserne af kravene til opgavens indhold, omfang eller kvalitet sig ofte at være utilstrækkelige, efter man har udliciteret opgaven til en privat leverandør. Det oplever knap hver fjerde af de interviewede medarbejdere.
Det svækker selve konkurrencegrundlaget og øger risikoen for uenigheder og opportunistisk adfærd, hvis opgaven ikke er entydigt beskrevet, og der efterfølgende opstår tvivl om, hvordan opgaven skal løses. Det betyder, at der ikke er garanti for, at opgavens kvalitet og service svarer til det, kommunen ønsker og har behov for.
Ifølge medarbejderne er denne udfordring størst inden for de borgernære serviceopgaver såsom sundheds- og socialområdet. Disse opgaver er komplekse og dermed svære at specificere. Dertil kommer, at opgaverne er helt afgørende for svage og udsatte borgeres velfærd, og derfor stiller større krav til medarbejdernes omhyggelighed og præcision.
Jeg synes helt bestemt, at de sociale tjenesteydelser er vanskelige sammenlignet med sådan noget som rengøring […] Vi køber nogle, der tager sig ordentligt af de unge. Hvordan pokker får man lige beskrevet det? Hvordan måler man på, at de lærer det, de skal, og at de kommer rigtigt videre?
Chefkonsulent
Endelig viser rapporten, at nogle medarbejdere oplever en svag konkurrence på markedet for de fleste serviceopgaver. Knap hver femte fortæller, at der ofte kun er én eller få kvalificerede tilbudsgivere i et udbud på serviceområdet. Godt fire ud af ti fortæller, at det sker en gang i mellem.
Manglende eller begrænset konkurrence vil afspejle sig i den pris, som kommunen skal betale for at få løst en opgave. Uden konkurrence kan kommunen ikke vide sig sikker på, at den faktisk finder frem til det billigste og bedste tilbud.
Udfordringernes omfang og karakter varierer selvsagt fra kommune til kommune og fra område til område. Endda fra udbud til udbud.
Ikke desto mindre peger rapporten på, at de centrale forudsætninger for udlicitering generelt halter i kommunernes arbejde med udbud og udlicitering af serviceopgaver. Derfor bliver spørgsmålet, om man fortsat bør udlicitere serviceopgaver i stort omfang i landets kommuner. Til det kan der gives to forskellige svar.
Optimisterne vil sige, at kommunerne bør gøre mere for at opfylde de centrale forudsætninger for udlicitering i fremtidige udbudsforretninger. F.eks. er der meget, der tyder på, at kontraktstyringen er stærkt underprioriteret og grundlæggende kræver flere ressourcer.
En styrket indsats på området skal dog vejes op imod de meromkostninger, der følger med, og som reducerer de potentielle gevinster. Udbud er tidskrævende og ressourcetunge for både kommuner og virksomheder, og de administrative omkostninger tælles som regel ikke med i beregningerne af de økonomiske konsekvenser ved udlicitering.
Skeptikerne vil omvendt sige, at kommunerne i fremtiden bør gøre sig meget grundige overvejelser, når de står over for valget mellem at løse opgaverne selv eller udlicitere til private leverandører. Det gælder især på de mere komplekse serviceområder, hvor udfordringerne med at leve op til de centrale forudsætninger for udlicitering er størst. Meget tyder på, at nogle af de mest borgernære serviceområder ikke er særligt udbudsegnede.
Fra omfattende forskningsoversigter ved vi, at effekterne af at udlicitere serviceopgaver er usikre. Der er dokumenteret gennemsnitlige besparelser på de tekniske områder, men de dækker over store udsving: Nogle har opnået besparelser, for andre er omkostningerne steget.
På de borgernære serviceområder kan der ikke dokumenteres besparelser. Dertil kommer, at der generelt mangler dokumentation af kvaliteten – det gælder også på de tekniske områder. Man ved altså ikke, om servicekvaliteten er forringet de steder, hvor man har opnået besparelser.
Endelig ved vi, at udliciteringer kan have alvorlige negative konsekvenser for de berørte medarbejdere. Et nyt dansk registerstudie viser, at udlicitering fører til lavere løn og mindre beskæftigelse blandt medarbejderne, og at flere ender på offentlig forsørgelse. Det bør naturligvis også indgå i kommunernes overvejelser.
I sidste ende bør valget om at udlicitere hvile på et sikkert fundament. Når forudsætningerne ikke er til stede, er der i udgangspunktet ikke meget, der taler for, at udlicitering er en god idé. Som vores rapport viser, er forudsætningerne for udlicitering sjældent til stede i den kommunale udliciteringspraksis i dag.
Bragt i Politiken d. 19/12/2021
