Når politikerne overvejer at øge eller reducere overførselsindkomster som kontanthjælp eller dagpenge eller ændre på skatter og afgifter, så regner danske ministerier som standard med såkaldte dynamiske effekter. Hvis et politisk forslag har negativ indvirkning på arbejdsudbuddet på et tidspunkt i fremtiden, så skal politikerne finde yderligere finansiering nu og her for at få pengene til at passe. Det er kernen i den måde, man regner på i Finansministeriet i Danmark. Men sådan gør man ikke i de andre nordiske lande, for de vurderer, at det er alt for risikabelt at medregne usikre dynamiske effekter.
Finansministeriet herhjemme i Danmark mener også, at dynamiske effekter kan være for usikre. Når det handler om for eksempel sygehuse, børnehaver og skoler, så regner Finansministeriet ikke med, at de offentlige udgifter har indflydelse på arbejdsudbuddet. Det er på trods af, at de fleste nok kan blive enige om, at det er lettere at lægge flere arbejdstimer, hvis eksempelvis ventetiden på operationer eller børnepasning reduceres.
I debatten herhjemme har Finansministeriet og de økonomiske vismænd blandt andet i Information hårdnakket stået fast på, at denne forskel i, hvad der regnes med, alene skyldes, at der er forskel på den forskningsmæssige evidens. Finansministeriet medregner de effekter, der er solidt forskningsmæssigt belæg for at medregne, lyder det i et notat fra maj 2018.
Når vi kigger på den eksisterende forskning, har vi svært ved at genkende det billede. Sammen med mange andre har vi i Cevea i mange år peget på sprækker og huller i det påståede stærke empiriske fundament, men vi taler tilsyneladende for døve ører. Vi bliver ofte mødt af udsagn som ’der er ikke noget at komme efter’, ’den økonomiske videnskab har talt’, eller at ’man ikke skal blande politik ind i en ren faglig vurdering’.
Danmark adskiller sig
Hvis man ikke vil lytte til kritikken herhjemme, så lyt til fagøkonomerne i vores nabolande. I de øvrige nordiske finansministerier har man nemlig også et helt andet og mere kritisk syn på rimeligheden af at inkludere de dynamiske effekter i regnemodellerne.
I et nyligt svar til Nordisk Råd har de nordiske lande gjort rede for, hvornår de mener, det er rimeligt at indregne dynamiske effekter. På den baggrund har vi i Cevea lavet en sammenligning af regnemetoderne i de nordiske lande med hensyn til brugen af dynamiske effekter.
Tilgangen til dynamiske effekter i både Norge, Sverige, Finland og Island er en helt anden end den danske. Som hovedregel indregner man ikke dynamiske effekter, når det beregnes, hvad et politisk tiltag koster for statskassen. Vurderingen i finansministerierne i de øvrige nordiske lande er, at dynamiske effekter i mange tilfælde er alt for usikre og ofte savner empirisk belæg.
Dynamiske effekter indgår kun i regnestykket i særlige tilfælde såsom ved ændring af afgifter på tobak eller alkohol, hvor der forventes en klar og hurtig ændring i forbrugernes adfærd. Men der er ingen af de andre nordiske lande, som indregner dynamiske virkninger i nær samme omfang som i Danmark.
Danmark bruger altså helt andre regnemetoder end vores nordiske naboer. Men betyder det overhovedet noget? Svaret er et rungende ja!
Milliarder til forskel
Regnemetoderne har enorme konsekvenser for, hvor dyrt det er at gennemføre forskellige politiske tiltag. Hvis man i Danmark havde haft samme forsigtige tilgang til dynamiske effekter som i resten af Norden, ville det være langt dyrere at gennemføre topskattelettelser eller mindske skatten på aktieindkomster.
Lad os komme med et eksempel. Da Liberal Alliance foreslog at sænke skatten på høje aktieindkomster til 25 procent, fandt man frem til, at det ville koste 2,8 milliarder kroner. Men når de usikre dynamiske effekter regnes med, så koster det pludselig kun 1,1 milliarder at lempe aktieskatten.
Hvis man omvendt ønsker at øge dagpengesatsen med 10.000 kroner om året, vil det i udgangspunktet koste 340 millioner kroner årligt. Men medregner man de usikre dynamiske effekter, koster det pludselig fem gange så meget. Så er prisen 1,9 milliarder kroner.
Når der gennemføres politiske reformer og aftaler, så skal pengene passe. Der er både vedtaget en budgetlov herhjemme og en finanspagt i EU, som sætter grænser for, hvor stort et offentligt underskud, der må være hvert år. De specifikke danske regler bestemmer vi dog helt selv. Der er ingen, der tvinger os til at regne med dynamiske effekter.
Spinkelt empirisk grundlag
Når vores nordiske naboer vurderer, at de dynamiske effekter er alt for usikre til at tælle med, så understreger det, at kritikken ikke er grebet ud af den blå luft. Hvis man ser nærmere på det påståede solide empiriske fundament for de dynamiske effekter, så er det visse steder meget skrøbeligt.
Det gælder også de to førnævnte eksempler på dynamiske effekter ved ændringer af dagpengesatsen og skatten på aktieindkomst. Ved en forøgelse af dagpengesatsen antager Finansministeriet blandt andet, at det vil få folk, der har et job, til at søge mod ledighed og være mere ligeglade med at blive fyret. Som blandt andet to tidligere overvismænd har vist, så er der stort set ingen studier, der understøtter denne antagelse. Den sparsomme forskning på området indikerer faktisk, at der ikke er en sådan effekt.
Når det kommer til de skønnede adfærdsvirkninger af aktieskatten, står det endnu værre til. Her har man nemlig ikke skyggen af empirisk grundlag. Skatteministeriet antager, at lavere aktieskat vil få folk til at øge deres arbejdstid, men det er baseret på et kringlet teoretisk argument. Skatteministeriet mener, at lavere aktieskat vil øge gevinsten ved at arbejde, fordi nogle arbejder med henblik på at spare op i aktier til fremtidigt forbrug. Ministeriet angiver dog selv, at de ikke kender til empiriske studier, der underbygger den teori. Faktisk mener de, at det slet ikke er muligt at lave et solidt empirisk studie af effekten, men ikke desto mindre bliver effekterne regnet med.
Finansministeriet mener selv, som de skriver i notatet fra maj 2018, at de danske regnemetoder overordnet er »på linje med, hvad der er størst grad af konsensus om i den fagøkonomiske mainstream«. Tilsyneladende er konsensus ikke større end, at fagøkonomerne i resten af Norden når frem til en helt anden konklusion, og man må gå ud fra, at de har læst de samme lærebøger og videnskabelige artikler som økonomerne i Finansministeriet. Så stor kan forskellen på mainstreamøkonomi vel heller ikke være på tværs af Øresund.
Både i Norge og Sverige har man også udviklet regnemetoder til at lave skøn på de forventede adfærdseffekter af eksempelvis skattelettelser. Men man har altså en langt mere kritisk tilgang til, hvad modellerne spytter ud. De skønnede effekter bliver lagt frem for politikerne, så de kan tage det med i deres overvejelser, når der træffes politiske beslutninger. Men man tør ikke ligefrem indregne dem i statsfinanserne, inden eventuelle adfærdseffekter er indtruffet.
Det skyldes, at de dynamiske effekter er alt for usikre og evidensen for sparsom, lyder vurderingen i de øvrige nordiske lande.
